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黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，對今后五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、基本理念、重大舉措作出了戰(zhàn)略部署，明確提出以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式。我們要切實貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，大力推進結(jié)構(gòu)性改革，化解經(jīng)濟發(fā)展中突出的結(jié)構(gòu)性問題，著力推進制度創(chuàng)新，以提高全要素生產(chǎn)率重構(gòu)經(jīng)濟增長新動力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，確保如期全面建成小康社會。

一、我國經(jīng)濟進入中高速增長階段

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟保持了年均10%左右的高速增長，成功實現(xiàn)了從低收入國家向中等收入國家的跨越。2015年經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，新增就業(yè)超額完成全年預(yù)期目標(biāo)，全國居民收入增長繼續(xù)快于經(jīng)濟增長，結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新呈現(xiàn)勃勃生機，生態(tài)環(huán)境不斷改善。進入新常態(tài)以來，我國經(jīng)濟發(fā)展長期向好的基本面沒有變，經(jīng)濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經(jīng)濟持續(xù)增長的良好支撐基礎(chǔ)和條件沒有變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進態(tài)勢沒有變。但經(jīng)濟下行壓力仍然較大，潛在風(fēng)險不容忽視，從上中等收入國家邁進高收入國家行列任務(wù)艱巨。亟待大力推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，以提高全要素生產(chǎn)率為核心，培育新的發(fā)展動能，增強持續(xù)增長動力。

一般經(jīng)濟規(guī)律表明，經(jīng)濟增長主要來自于要素投入的增加和全要素生產(chǎn)率的提高，前者主要包括勞動力投入和資本投入的增加，后者是指扣除資本、勞動等生產(chǎn)要素投入貢獻后，由技術(shù)進步、管理水平、勞動力素質(zhì)、要素使用效率等其他因素的改進與革新帶來的產(chǎn)出增加，反映了各生產(chǎn)要素的綜合利用效能，體現(xiàn)了經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益，是影響經(jīng)濟發(fā)展和人均收入的關(guān)鍵因素。從國際經(jīng)驗看，一國經(jīng)濟發(fā)展早期主要依靠要素投入特別是資本投入，進入發(fā)展中后期階段以后，要素投入的貢獻下降，全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的貢獻逐步提高。這是因為無論任何國家，生產(chǎn)要素總量是相對有限的，資源環(huán)境和社會承載能力也是有限的，受要素邊際效率遞減規(guī)律制約，依靠增加要素投入數(shù)量推動經(jīng)濟增長總會遭遇瓶頸，經(jīng)濟增長、人均收入和財富水平提高最終要依賴全要素生產(chǎn)率的提高，特別是進入后工業(yè)化階段經(jīng)濟增長將會更多依靠全要素生產(chǎn)率提升。

我國過去保持經(jīng)濟快速增長，全要素生產(chǎn)率提升是重要因素。據(jù)有關(guān)機構(gòu)測算，1982—2010年我國全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的平均貢獻率為21.5%。但國際金融危機以來，我國全要素生產(chǎn)率增速下降，導(dǎo)致我國經(jīng)濟增速下行。未來一個時期，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，核心是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高全要素生產(chǎn)率，促進發(fā)展動力順利轉(zhuǎn)換。

二、當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展中存在結(jié)構(gòu)性矛盾

近年來，我國進入經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”階段，戰(zhàn)略機遇期的內(nèi)涵發(fā)生深刻變化。抓住和利用好這一戰(zhàn)略機遇期仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是長期積累的結(jié)構(gòu)性問題凸顯，制約著全要素生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

勞動力成本不斷上升。2012年以來勞動年齡人口數(shù)量連續(xù)下降，預(yù)計“十三五”時期繼續(xù)減少1000萬人以上，人口紅利逐步消減。人口老齡化加劇，2014年末老齡化率達到15%左右，高出發(fā)展中國家平均水平約5個百分點。用工短缺，勞動力成本逐漸上升，國際金融危機以來，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均貨幣工資年均增長13.2%，農(nóng)民工工資年均增長13.5%，高于同期勞動生產(chǎn)率（按現(xiàn)價計算）年均增長11.1%的水平，勞動力成本增長已快于勞動生產(chǎn)率增長。

資本邊際效率下降。國際金融危機后，隨著政策刺激下投資大幅增長，資本邊際產(chǎn)出效率明顯降低。從2008年到現(xiàn)在，每新增1元GDP需要增加的投資已經(jīng)顯著上升。投資回報率低，直接影響了企業(yè)投資意愿。投資結(jié)構(gòu)也不盡合理，設(shè)備投資占比不斷下降，從2008年的23.5%降至2014年的19.4%，土木建筑類投資上升，2014年占比已達2/3，增加投資更多依賴政府和房地產(chǎn)投資。再加上前些年我國產(chǎn)業(yè)鏈基本以土木建筑類投資為核心來布局，也造成鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。

杠桿率較高。國際金融危機以來，我國杠桿率迅速上升。盡管總體債務(wù)規(guī)模可控，但我國整體債務(wù)占GDP的比重與2008年相比有較大幅度提高。這種狀況不利于企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、推進技術(shù)創(chuàng)新、邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的中高端。盡管政府債務(wù)占GDP比重還不到40%，但部分地區(qū)償債壓力較大，存在局部風(fēng)險。

一些制度機制抑制資源配置效率。一些領(lǐng)域壟斷和行業(yè)準(zhǔn)入壁壘依然存在，企業(yè)缺乏退出機制，僵尸企業(yè)僵而不死，影響資本配置效率。勞動力素質(zhì)有待提高，高技能和創(chuàng)新人才不足。勞動合同法一些規(guī)定有待完善，加上戶籍制度的共同限制，影響了人口的自由流動，制約了農(nóng)村富余勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。仍有一些不合理的制度規(guī)定使得審批手續(xù)繁雜，征地拆遷難，投資項目落地慢。農(nóng)村土地改革滯后也使得土地缺乏流動性。這些體制機制矛盾造成交易成本過高，限制了要素的自由流動，影響要素使用效率的提高。

在“三期疊加”階段，針對上述結(jié)構(gòu)性問題，我國正在持續(xù)推進去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。同時，加快關(guān)鍵性體制機制改革，在全面深化改革中，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，釋放潛在生產(chǎn)力，提升全要素生產(chǎn)率，努力培育新的增長動力和增長點，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

三、加快結(jié)構(gòu)性改革激發(fā)經(jīng)濟增長潛力

當(dāng)前和今后一個時期，要全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解經(jīng)濟社會發(fā)展的中長期難題，培育發(fā)展新動力，優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，提高全要素生產(chǎn)率，推動從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力、保持經(jīng)濟中高速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平提供制度保障。

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。深化價格改革，減少政府對價格形成的干預(yù)，為市場和投資者提供真實可靠的價格信號，為結(jié)構(gòu)優(yōu)化和自主創(chuàng)新提供基本保障。加快推動生產(chǎn)要素市場化改革，健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，完善企業(yè)破產(chǎn)退出制度。進一步簡政放權(quán)，放開市場準(zhǔn)入，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”營造公平競爭的環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，調(diào)動市場力量增加有效供給。

加快推進國企改革。規(guī)范完善現(xiàn)代企業(yè)制度，全面推行國有企業(yè)去行政化改革，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快改組組建國有資本投資、運營公司，加快推進壟斷行業(yè)改革，推進國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，淘汰落后產(chǎn)能，推動企業(yè)兼并重組和混合所有制發(fā)展，抓緊處置僵尸企業(yè)，允許長期虧損、資不抵債企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉，提高國有資本配置和運行效率，增強國有企業(yè)活力、競爭力和影響力。

積極推進財稅金融改革。全面推進落實財稅改革方案，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，以及事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。深化利率和匯率改革。允許實體企業(yè)、財務(wù)公司等組建不同規(guī)模、多元化的金融機構(gòu)，有效解決小微企業(yè)融資難問題。健全多層次資本市場體系，大力發(fā)展直接融資。盡快修復(fù)證券市場功能，提高資本利用效率。大力推廣政府和社會資本合作，進一步完善相關(guān)法律制度和政策體系，引導(dǎo)各地規(guī)范推進，更好地吸引社會資本，提高投資效率。

深化社保制度改革。加快推進養(yǎng)老保險制度改革，以完善個人賬戶、堅持精算平衡為核心，建立多繳多得、長繳多得的激勵約束機制和更加透明易懂的收付制度，在此前提下實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，劃撥國有資本充實社保基金，加快發(fā)展補充養(yǎng)老保險，建立基本養(yǎng)老金合理增長機制，并與繳費貢獻密切掛鉤。改革醫(yī)療保險制度，建立合理分擔(dān)、可持續(xù)的醫(yī)保籌資機制，研究實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策，建立與籌資水平相適應(yīng)的醫(yī)保待遇調(diào)整機制，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，改革醫(yī)保支付方式，整合基本醫(yī)療保險制度，推進公立醫(yī)院去行政化改革，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化，辦好鄉(xiāng)、村醫(yī)院，真正建立有序分級診療格局。

提高勞動力流動性和勞動力素質(zhì)。加快戶籍制度改革，促進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)部門，提高勞動生產(chǎn)率。適時調(diào)整完善勞動合同法，增強勞動力市場靈活性，促進勞動力在地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間自由流動，完善勞資雙方公平?jīng)Q定勞動者報酬的機制。研究制定漸進式延遲退休年齡等政策，提高勞動參與率。建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，強化企業(yè)、社會辦學(xué)作用，推進產(chǎn)教融合、校企合作，加大勞動者技能培訓(xùn)，提高勞動力素質(zhì)。建立健全與受職業(yè)教育的勞動人才相適應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職稱評定制度，調(diào)動勞動者的積極性和創(chuàng)造性。

加快科技體制改革。推進中央財政科技計劃管理改革，建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，政府部門不再直接管理具體項目。實行嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護制度。深化科技成果使用、處置和收益管理改革，實施國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。鼓勵科技人才和科研成果直接進入市場，按科技要素實現(xiàn)價值回報。創(chuàng)新財政支持方式，引入后補助機制，通過市場機制吸引社會資金和金融資本進入技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。支持加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，突破關(guān)鍵技術(shù)，提升產(chǎn)品質(zhì)量，創(chuàng)建知名品牌，提高產(chǎn)品附加值。

加快土地制度改革。盡快修改國有和集體土地上房屋征收與補償相關(guān)規(guī)定，助推投資項目落地。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。在具備條件的地方實行地票制，農(nóng)民宅基地還耕后，集體建設(shè)用地指標(biāo)變?yōu)橘Y本，可攜帶入城投資創(chuàng)業(yè)，既有利于促進投資和消費增長，也有利于消化房地產(chǎn)庫存。支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，既有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，也有利于進城農(nóng)民安居創(chuàng)業(yè)。

加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。這是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措。應(yīng)圍繞大中城市圈發(fā)展緊湊型城市，增加城市密度，促進土地集約節(jié)約利用。以發(fā)展大城市為核心，建立重點城市圈；以省會城市為輻射，培育發(fā)展若干城市帶；以縣（市）城區(qū)為中心，帶動發(fā)展中小城鎮(zhèn)群。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進，改革升級農(nóng)業(yè)補貼政策，減少農(nóng)藥化肥的過度使用，減少對農(nóng)產(chǎn)品市場的扭曲。保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，保障口糧安全，通過部分進口解決國內(nèi)其他糧食需求缺口，實施土地休耕輪作、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和資源保護修復(fù)，擴大農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營規(guī)模，培育新型職業(yè)農(nóng)民，釋放更多勞動人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門。

（作者為財政部部長）